Het waren niet de eenvoudigste colleges, die over planningtheorie. Een studiemaat hield zich vooral bezig met het inventariseren hoe leeg de passerende tramstellen van lijn 14 steeds weer waren. Om dat te kunnen doen, moest hij voortdurend naar buiten kijken.
Trots
Blijkbaar was mijn studentenklasje niet het enige dat het nut er niet zo van inzag. Nu, veertig jaar later, is de planningtheorie vrijwel van het toneel verdwenen. Nog niet helemaal, maar met uitsterven bedreigd. Althans in Nederland, dat trotse planningsland.
Voor de duidelijkheid: dit gaat over theories of planning: theorievorming over hoe je een plan of een planningsproces in elkaar zet. Je hebt ook theories in planning. Dat zijn de theorieën die je in de planning gebruikt. Bijvoorbeeld dat stedelijkheid ontstaat door wonen en werken te mengen, of dat geleidelijk oplopende oevers van rivieren en meren bevorderlijk zijn voor de biodiversiteit.
En je hebt theories about planning. Dat is theorievorming over wat je wel en niet met planning kunt bereiken. Bijvoorbeeld dat planning in de ultieme vorm onherroepelijk leidt tot een totalitaire staat. Reden waarom ‘planning’ in bestuurskundige discoursen met de nodige argwaan wordt bejegend.[1]
Waarschijnlijk is die associatie ook de reden dat de woorden ‘plan’ en ‘planning’ in het ruimtelijke domein in het ongerede zijn geraakt. Maar intussen wordt er druk doorgepland. Dat is maar goed ook. Stel: ruimtelijke planners zijn collectief ontevreden over hun arbeidsomstandigheden en leggen één jaar lang al hun werkzaamheden stil. Massaal. Zowel in planvorming als in handhaving. De gevolgen zouden funest zijn voor de leefbaarheid van Nederland.
Rode contouren
In de praktijk zit de motivatie van veel planners in de actie. Ze willen problemen oplossen. Dat is op zichzelf te prijzen. Het betekent dat planners niet verworden tot bureaucraten die de planning als doel op zich beschouwen. Tegelijk past iedere planner bewust of onbewust bepaalde denkbeelden toe over hoe haar of zijn ingrepen effect sorteren. Bijvoorbeeld: als we inspirerende kwaliteitsgidsen maken en kernkwaliteiten opnemen in de verordening, zullen mensen behoedzamer omgaan met het landschappelijke erfgoed. Dat is een theorie. Of: om ongewenste woningbouw buiten de stad te voorkomen, moeten we ‘rode contouren’ intekenen rondom het bestaande stedelijk gebied en financiële prikkels instellen voor binnenstedelijke projectontwikkeling.
Kortom: iedereen die werkt aan een ruimtelijk plan, hanteert een planningtheorie.[2] Die ingewikkelde colleges van veertig jaar geleden waren er niet voor niets.
Maar tegenwoordig wordt die planningtheorie amper meer academisch gevoed. Dat is een probleem. Want theories of planning zijn geen tijdloze, universeel geldige theorieën. In een vrijheidsminnend land als de Verenigde Staten ziet een effectieve planning er anders uit dan in een gezagsgetrouw land als Zuid-Korea. In een periode van groei, zoals de tweede helft van de vorige eeuw, ziet een effectieve planning er anders uit dan in een periode van transitie, zoals de eerste helft van deze eeuw.
Parallelle werelden
In de periode van groei kon je veel onzekerheden ondervangen met bandbreedtes en globale bestemmingen. Een periode van transitie daarentegen kenmerkt zich door plotselinge disrupties. Welke rol gaat waterstof spelen in de energiemix van de toekomst? Hoe zal de circulaire economie zich ruimtelijk manifesteren? Welke gevolgen heeft de rentree van de wolf voor de verhouding tussen mens en natuur? Zulke onzekerheden vragen om heel iets anders van de planning dan de vraag of we de 19 miljoen inwoners bereiken in 2035 of 2040.
Er is daarom een heroriëntatie noodzakelijk van de planningspraktijk. Academische theorievorming is daarbij onmisbaar. Anders is het risico groot dat de ruimtelijke planning gaat marginaliseren. En, zodra blijkt dat de samenleving zich dat niet kan permitteren, dat er een wirwar aan plannen ontstaat.
Precies dat is de afgelopen jaren gebeurd. We hebben inmiddels te maken met parallelle werelden binnen de ruimtelijke planning. Een wereld van NOVEX-gebieden, Ruimtelijke Voorstellen en Regiodeals, en daarnaast een wereld van visies, plannen en programma’s die de Omgevingswet verlangt. Wie cynisch wil zijn, voegt daar een derde wereld aan toe: die van de feitelijke ontwikkeling.
Kennis ontstaat in de praktijk. Een academische planningtheorie verklaart, veralgemeniseert en verspreidt deze ervaringskennis, maar verdiept die ook. Want ervaringskennis alleen sijpelt maar langzaam door tot de fundamenten van de planning. Te langzaam. En die fundamenten zijn tot stand gekomen in een heel andere periode dan de huidige. Een periode van wederopbouw, met een groot geloof in het voorspellende vermogen van de sociale wetenschappen. Een deugdelijke planning zou de ruimtelijke ontwikkeling uit de handen trekken van de wispelturige en nepotistische politiek, en toevertrouwen aan de objectieve blik van de wetenschap.
Het summum van deze planning was een ‘comprehensive plan’, oftewel een alomvattend plan. Later, vanaf de jaren zeventig, is dit een ‘integraal’ plan genoemd.
Mikpunt
Dat planningtheoretische ideaal staat nog steeds overeind. Nooit is het integrale ruimtelijke plan serieus ter discussie gesteld. Sterker: planningsambities zijn sindsdien alleen maar integraler geworden. De Omgevingswet die nu heel binnenkort van kracht wordt, schrijft een verbreding voor van wat voorheen al integrale ruimtelijke ordening heette met onder meer milieu- en waterbeleid. We integreren erop los.
Het verschijnsel van het ‘integrale ruimtelijke plan’ zou daarom wel eens een geschikt mikpunt kunnen zijn voor een actueel planningtheoretisch onderzoek. Wat verstaan we in dit verband onder ‘integraal’? Wat kunnen we ermee bereiken? Wanneer kan zo’n integraal ruimtelijk plan zijn nut bewijzen, en wanneer moeten we er vooral niet aan beginnen?
Ik ben dat onderzoek enkele jaren geleden gestart aan de TU Delft. Het weblog waar dit de eerste aflevering van is, is erop geïnspireerd. De ambitie is om ermee bij te dragen aan een ruimtelijke ordening die aansluit bij actuele maatschappelijke noden en behoeften en die stevig geworteld is in de samenleving. Want dat de behoefte aan een stevige ruimtelijke ordening groot is, staat buiten kijf. Misschien wel groter dan ooit. Daarvoor hoef je alleen maar naar buiten te kijken.
[1] Deze conclusie klonk al in de jaren zeventig. Recent liet Paul Frissen zich in vergelijkbare termen uit in zijn boek ‘De integrale staat’. Het belangrijkste argument luidt dat alle doeleinden en samenhangen die in de planning worden gelegd, waardegedragen zijn. Integrale planning verklaart één waardenstelsel dominant. Dat laat geen ruimte voor de pluriformiteit die de samenleving kenmerkt en die in een democratie beschermd zou moeten worden.
[2] ‘There is no planning practice without a theory about how it ought to be practiced. That theory may or may not be named or present in consciousness, but it is there all the same’. John Friedmann (2003), Why do planning theory? Planning Theory 2 (1), p. 8.